Control de constitucionalidad del fast track y deliberación pública de calidad

¿Cuáles son los criterios que debe tener en cuenta la Corte Constitucional para determinar si una reforma constitucional o una ley podían legítimamente ser aprobadas por medio del procedimiento legislativo especial? Este será uno de los ejes centrales de la deliberación constitucional a propósito de las normas de implementación de los acuerdos de paz.

 

 

En los últimos días ha recobrado importancia la preocupación por el potencial uso desproporcionado del procedimiento legislativo especial o fast track (FT) creado mediante el Acto Legislativo 1 de 2016 con el fin de implementar de manera expedita el contenido del Acuerdo Final con la guerrilla de las FARC (AF). Se trata de una inquietud legítima que fue subestimada antes de la aprobación del mecanismo y que ahora ocupa el centro del debate frente a iniciativas de reforma constitucional y legal que han sido anunciadas o presentadas por el gobierno y respecto de las cuales existe una duda razonable sobre si pueden beneficiarse de este procedimiento legislativo expedito.

A la Corte Constitucional le corresponde la última palabra sobre el procedimiento y el contenido de las leyes aprobadas por medio del FT. En relación con las reformas constitucionales, la Corte también tiene la última palabra sobre el procedimiento, lo cual incluye los posibles vicios de sustitución. En ambos casos, el tribunal debe verificar que se ha utilizado de manera legítima el mecanismo de FT. Por esa razón, es conveniente que el tribunal cuente con algunos parámetros para evaluar si una reforma legal o constitucional podía ser tramitada y aprobada por medio del procedimiento legislativo especial o si debía ser objeto del procedimiento legislativo ordinario. En efecto, se pueden proponer, por lo menos, cinco grupos de parámetros relacionados con: i) la conexidad temática de la reforma legal o constitucional con el AF, ii) la garantía mínima de deliberación, iii) la necesidad del uso del FT para la sostenibilidad e implementación del AF, iv) la aplicación concreta del principio de proporcionalidad y v) la interdicción general de la arbitrariedad en la utilización del mecanismo legislativo especial.

En relación con el primer criterio (conexidad temática con el acuerdo de paz), la Corte Constitucional debe comprobar si el objeto central de la norma coincide con algún punto del acuerdo de paz; si se trata de una política previa del gobierno o de una política novedosa que tiene origen en el acuerdo de paz; si la norma aprobada por medio del FT incluye parcialmente elementos que no tienen relación con el acuerdo de paz; si incluye contenidos normativos que fueron sometidos a consideración del Congreso y rechazados por este antes del proceso de paz; y si la norma constituye una respuesta legislativa (ordinaria o constitucional) para dejar sin efecto jurisprudencia consolidada de la Corte Constitucional sobre alguna materia (e.g. consulta previa).

En segundo lugar, cuando evalúe la garantía mínima de deliberación, la Corte debe tener en cuenta si el gobierno justificó adecuadamente la utilización del FT en la exposición de motivos; si a pesar de utilizar el FT hubo un grado mínimo de deliberación sobre la iniciativa; si en el marco del FT se siguieron adecuadamente las etapas legislativas o si hubo prácticas de aprobación expedita dentro del mismo FT; si se tomaron en cuenta y debatieron seriamente las objeciones de la oposición; y si se dejaron constancias parlamentarias sólidas sobre imposibilidad de aprobar una determinada norma por medio del FT.

En tercer lugar, al analizar la necesidad del uso concreto del FT para la sostenibilidad del AF, la Corte debe examinar si se trata de una política estrictamente necesaria para la sostenibilidad del AF o si esta podía ser aprobada progresivamente por medio de los procedimientos legislativos ordinarios; y si se trata de una condición necesaria para implementar el AF o es una transformación estructural de largo plazo que requiere un debate legislativo ordinario.

En cuarto lugar, la Corte debe utilizar el principio de proporcionalidad y verificar si la reducción de la deliberación en el caso concreto se encontraba justificada por la importancia de la medida adoptada; si el FT era el único o el mejor medio para la aprobación de la medida o si esta podía ser tramitada por el procedimiento ordinario sin afectar la sostenibilidad e implementación del AF; y si la reducción de la deliberación fue proporcional en relación con los beneficios perseguidos con la medida aprobada.

Finalmente, a pesar de que el control de constitucionalidad se realiza sobre cada una de las normas aprobadas, la Corte Constitucional debe evaluar progresivamente el uso global del FT por parte del gobierno para determinar si durante el periodo inicial de seis meses o durante la prórroga y, en el contexto de todos los proyectos aprobados por FT, se ha hecho un uso proporcional del FT.

Con estos criterios no se pretende idealizar el procedimiento legislativo ordinario. Es cierto que en contextos de hiperpresidencialismo y déficit deliberativo, ni siquiera el procedimiento legislativo ordinario garantiza la deliberación pública de calidad. Por esa razón, el tribunal también debe ser deferente con el gobierno y con el Congreso en virtud del objetivo constitucional que se encuentra detrás de las reformas constitucionales aprobadas por medio del FT. No obstante, tanto en el uso racionalizado del FT como en el fortalecimiento del procedimiento legislativo ordinario, la Corte Constitucional puede contribuir a mejorar la calidad de la deliberación dentro del Congreso. Se trata, sin duda, de un gran aporte de la justicia constitucional a la sostenibilidad jurídica y material de las normas que implementan el acuerdo de paz.

Jorge Ernesto Roa Roa
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia