27 de julio de 2017
Deliberación y dilación en el control de constitucionalidad
El Acto Legislativo 1 de 2016 y el Decreto 121 de 2017 redujeron los términos del control de constitucionalidad de las normas aprobadas por medio del procedimiento legislativo especial (fast track). Por su parte, el Decreto 889 de 2017 habilitó a la Corte Constitucional para suspender los términos de los procesos ordinarios de control de constitucionalidad con el fin de que el tribunal priorice el control automático, integral y definitivo de las normas aprobadas por medio del fast track.
En ejercicio de esas facultades, la Corte Constitucional profirió el Auto 305 de 2017 (21 de junio) en el que declaró la suspensión de los procesos ordinarios de constitucionalidad. La Corte también aprobó el Acuerdo 02 de 2017 que extendió por tres meses los términos de los procesos de revisión de tutela que cursan ante la sala plena de la Corte Constitucional. Estos cambios transitorios han suscitado dos tipos de preocupaciones relacionadas, especialmente, con la duración del proceso de control abstracto de constitucionalidad.
1. Déficit de deliberación y dilaciones
En primer lugar, la reducción de los términos del control de constitucionalidad dio origen a la preocupación por el déficit de deliberación. Esta crítica indica que las normas aprobadas por medio del procedimiento legislativo especial serán objeto de un control excesivamente breve (fast track judicial) y deficitario en cuanto a la calidad de la deliberación.
La preocupación por el déficit de deliberación es, esencialmente, que la Corte valide de manera expedita normas que son muy complejas porque implementan reformas estructurales derivadas del acuerdo de paz firmado entre el Gobierno y las FARC. Como el control de constitucionalidad de las normas fast track es integral, la reducción de los términos obliga a que el tribunal a decida sin los elementos de juicio y la pausa necesaria para este tipo de escrutinio de constitucionalidad. Además, como el control de las normas fast track es definitivo, la crítica señala que es poco tiempo para una decisión que hará tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta.
En segundo lugar, la posibilidad de suspensión de los términos del control de constitucionalidad dio origen a la preocupación por las dilaciones. Esta señala que la suspensión de los términos de los procesos de control de constitucionalidad de las normas que no fueron aprobadas por medio del procedimiento legislativo especial (normas no fast track) causará un retraso desproporcionado en la duración de los juicios de constitucionalidad de estos actos normativos.
La preocupación por las dilaciones sugiere que la concentración de la Corte Constitucional en los procesos de control de las normas aprobadas por medio del fast track dilatará indefinidamente el control de constitucionalidad de las demás normas. Esta dilación llevará a que se prolongue la incertidumbre ciudadana sobre la compatibilidad de las normas no fast track con la Constitución. El nivel de incertidumbre es especialmente alto porque el Auto 305 de 2017 señaló que la sala plena de la Corte levantará la suspensión de cada proceso de acuerdo con un cronograma de trabajo que -en su momento- elaborará la presidencia del tribunal.
Un argumento que subyace a ambas preocupaciones consiste en que el Decreto 889 de 2017 implica una interferencia excesiva en la independencia de la Corte Constitucional porque conduce a que el tribunal se concentre en la agenda de la paz que coincide con la agenda del Gobierno. Todo lo anterior, además, pondría en peligro el sistema de acción pública de constitucionalidad y la capacidad de los ciudadanos para determinar la agenda de la Corte Constitucional.
2. Un elemento en común: la duración razonable del proceso de control de constitucionalidad
Como se puede inferir, estas dos clases de preocupaciones involucran múltiples debates sobre el diseño institucional de la justicia constitucional. Sin embargo, el elemento en común a ambas inquietudes está relacionado directamente con la duración del proceso de control de constitucionalidad. Esta última es una cuestión esencialmente controvertida en el ámbito de la justicia constitucional comparada.
En términos generales, existe un consenso en torno a que la duración razonable de los procesos de control de constitucionalidad se encuentra en algún punto intermedio entre dos aspiraciones. Por una parte, el interés de toda la sociedad de conocer oportunamente el resultado del juicio de compatibilidad de las normas aprobadas por el Congreso con los valores públicos de la Constitución. Por otra parte, la exigencia de que esa respuesta venga dada luego de un proceso distendido y participativo de deliberación dentro de la Corte Constitucional. Lo primero sugiere que el proceso sea breve y expedito (como el control de las normas fast track) mientras que lo segundo sugiere que el proceso sea pausado y relativamente dilatado (como el control ordinario aplicado a las normas que no han sido aprobadas por medio del fast track). Todos los sistemas de justicia constitucional que existen en el mundo se mueven dentro de esos dos extremos.
Por ejemplo, los modelos de control de constitucionalidad que optan por un proceso distendido usualmente incorporan medidas cautelares, como la suspensión automática o rogada de las normas que son demandadas ante el tribunal constitucional. El objetivo de esas medidas cautelares es compensar la existencia de términos prolongados para el control abstracto de constitucionalidad.
En Colombia no se ha establecido este tipo de medida cautelar para los casos de leyes o reformas constitucionales, lo cual significa que el sistema colombiano apuesta por un resultado rápido del juicio de contraste constitucional. Sin embargo, la inexistencia de medidas cautelares también es una manifestación de que la sociedad ha aceptado que puede esperar un término razonable a que la Corte Constitucional se pronuncie definitivamente sobre la constitucionalidad de una norma, sin necesidad de apurar la suspensión provisional de la ley o reforma constitucional objeto de control constitucional.
En ese contexto, la interrupción excepcional, localizada y justificada de los términos de los procesos ordinarios de control de constitucionalidad puede ser una fórmula idónea para obtener el punto medio entre, por una parte, el deseo de la sociedad de conocer el resultado del juicio de validez de las leyes y reformas constitucionales que implementan el acuerdo de paz y, por otra, el anhelo de que esa decisión sea el resultado de un proceso altamente deliberativo.
En efecto, con la medida habilitada por el Decreto 889 de 2017 y ejercida en el Auto 305 de 2017 se sacrifica el tiempo razonable de respuesta respecto de los procesos ordinarios de constitucionalidad con el fin de conocer anticipadamente las decisiones de la Corte Constitucional sobre los actos normativos que implementan el acuerdo de paz. Una vez transcurrida la suspensión, la Corte se podrá dedicar al estudio de los demás actos normativos.
3. Constitucionalismo transicional y cooperativo
El Decreto 889 de 2017 puede ser leído como una respuesta del Gobierno a la decisión de la Corte Constitucional (C-332 de 2017) en la que se declararon inconstitucionales dos elementos fundamentales del fast track. La lógica de la media prevista en el Decreto 889 de 2017 es que, si la Corte exige un procedimiento más dilatado para la aprobación de esas normas por parte del Congreso, el Gobierno puede contestar con herramientas para que el control de constitucionalidad de esas mismas normas ocurra con prioridad y mayor diligencia dentro de la Corte Constitucional.
La clave dialógica, cooperativa y democrática de esa respuesta del Gobierno se encuentra en que el Decreto 889 de 2017 establece que será la propia Corte ‘por la mayoría de sus miembros’ la encargada de decidir si usa esa herramienta. Por esa razón, no se trata de una invasión desproporcionada del Gobierno en las funciones de la Corte porque el tribunal tiene la última palabra sobre el uso de esa facultad de suspensión. En el mismo Auto en el que se suspendieron los términos, quedó claro que la Corte tiene el poder de fijar los extremos temporales de la suspensión.
En cualquier caso, habría sido muy importante que la Corte señalara un término concreto de suspensión de los procesos ordinarios para que los ciudadanos conocieran la duración de la misma y ajustaran su expectativa en relación con los resultados de esos procesos de constitucionalidad. Sin duda, la fórmula del levantamiento de la suspensión -caso por caso- de conformidad con un plan de trabajo parece organizada y razonable, pero resulta opaca para la ciudadanía.
4. La Corte del constitucionalismo transicional
Desde el punto de vista fáctico, resulta inevitable reconocer que la suspensión de los términos de los procesos ordinarios de constitucionalidad era la única forma de asegurar la capacidad de respuesta razonable de la Corte Constitucional respecto de las normas aprobadas por medio del fast track. La combinación de unos términos expeditos para el control de las múltiples normas fast track con el curso simultáneo de los procesos ordinarios habría colapsado a la Corte Constitucional. En efecto, habría resultado desproporcionado que la Corte tuviera que realizar el control expedito de las normas aprobadas por medio del procedimiento legislativo especial y, al mismo tiempo, el control regular de las demás leyes y reformas constitucionales.
Ahora bien, en Colombia se requiere una Corte Constitucional con mejores recursos financieros, logísticos y humanos. Los actuales equipos de trabajo hacen una labor destacable en medio de afugias y carencias. Por esa razón, tanto el Gobierno como el Congreso deberían tomarse en serio a la justicia constitucional y ampliar los recursos destinados a la financiación permanente de la Corte Constitucional. La creación de cargos transitorios es solo un reconocimiento de la existencia de un problema estructural y de la intención expresa de resolverlo parcialmente. En suma, la Corte Constitucional del constitucionalismo transicional colombiano debe ser más cualificada, mejor financiada y más independiente.
Ahora bien, para cualquier tribunal resulta imposible responder adecuadamente al alto nivel de demanda de justicia constitucional que exige un momento de transición como el que ocurre actualmente en Colombia. Por esa razón, un sacrificio mínimo aceptable es dar prioridad al control de constitucionalidad de las normas aprobadas mediante el fast track y después concentrar la labor de la Corte en las normas demandadas cuyos términos fueron suspendidos. Esa es una fórmula imperfecta, pero razonable, para encontrar un equilibrio entre la doble exigencia social de profunda deliberación y resolución expedita de los juicios de constitucionalidad.
Profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia