Sustitución constitucional, fast track y paz

El nivel de exigencia de la Corte Constitucional en relación con el procedimiento legislativo especial o fast track refuerza la presunción de validez de las normas aprobadas mediante ese procedimiento y aumenta la deferencia exigible al tribunal en relación con las reformas necesarias para implementar el acuerdo de paz.

La mayor parte de los reparos que se han formulado en contra de la decisión de la Corte Constitucional sobre el fast track se basan en la siguiente premisa: la Corte ha realizado una aplicación maximalista de la doctrina sobre la sustitución de la Constitución. A partir de esa premisa, el argumento de la crítica es que la Corte ha debido considerar que, en momentos de transición, la sustitución de la Constitución no ofrece un marco idóneo para evaluar las transformaciones estructurales que derivan del acuerdo de paz.

Sin embargo, otra manera de ver las cosas es considerar que esa decisión de la Corte Constitucional es una aplicación minimalista del juicio de sustitución que, al mismo tiempo, impone un estándar de deferencia por parte de la Corte Constitucional en relación con todas las normas (leyes y reformas constitucionales) que sean aprobadas por medio del nuevo fast track.

En efecto, la anunciada Sentencia (C-332/17) puede ser leída como un caso de aplicación minimalista de la teoría de la sustitución de la Constitución porque el objeto del control de constitucionalidad no era ninguno de los aspectos sustanciales incluidos dentro del acuerdo de paz sino el procedimiento legislativo establecido para implementar esos acuerdos mediante decretos, leyes y reformas constitucionales. Es decir, la Corte no controló si una transformación normativa derivada del acuerdo con la guerrilla sustituía un pilar esencial de la Constitución, sino que se limitó a evaluar si el procedimiento legislativo especial diseñado en el Acto Legislativo 1 de 2016 aseguraba un nivel mínimo de deliberación en la implementación de cada uno de los elementos del acuerdo de paz.

Incluso los críticos más fuertes del control de constitucionalidad aceptan la necesidad de que los tribunales constitucionales controlen que la calidad de los procedimientos legislativos asegure eficazmente la participación de todas las voces interesadas o potencialmente afectadas (Ely). Esa intervención moderada de la justicia constitucional garantiza que los resultados del procedimiento legislativo sean el producto de una deliberación pública de calidad. Solo cuando eso sucede, las normas aprobadas por el Congreso ostentan las mayores credenciales democráticas y deben ser juzgadas con altos niveles de deferencia por parte del juez constitucional. Los teóricos más adeptos a una visión procedimental de la justicia constitucional señalan que, cuando los procesos legislativos son idóneos, existe un margen muy restringido para el control de constitucionalidad.

En esta oportunidad, la Corte concluyó que la deliberación no estaba asegurada de manera suficiente bajo el procedimiento diseñado por el Acto Legislativo 1 de 2016. Por esa razón declaró la invalidez de dos elementos del fast track (votación en bloque y autorización del Gobierno para enmiendas). Según el tribunal, el nuevo fast track de velocidad intermedia -que debe operar sin las dos medidas invalidadas- asegura plenamente la deliberación pública de calidad durante el trámite legislativo de implementación del acuerdo de paz.

Aunque se puede objetar que el fast track todavía es insuficiente en términos deliberativos (también lo son algunos procedimientos legislativos ordinarios), la decisión de la Corte implica que ese tribunal reconoce que las normas aprobadas por medio del procedimiento legislativo especial serán el producto de una deliberación democráticamente valiosa y respetable. Eso implica que el propio tribunal debe limitar el nivel de escrutinio sobre las normas que implementan el acuerdo de paz porque estas ingresan al juicio de constitucionalidad con una alta presunción de validez.

En el caso de reformas constitucionales producto del nuevo fast track, la Corte no puede aplicar el juicio de sustitución porque concurren dos argumentos. Por una parte, la inadecuación de ese juicio para controlar las reformas constitucionales que se aprueban en momentos de transición (como acertadamente sostienen los críticos). Por otra parte, los cambios constitucionales de implementación del acuerdo de paz serán aprobados por medio de un procedimiento con una alta fiabilidad deliberativa que ya ha sido certificada por el propio juez constitucional.

Si esta interpretación es correcta, resulta infundado el temor por la aplicación maximalista futura del juicio de sustitución en el control de las reformas constitucionales que implementen el contenido del acuerdo de paz porque la Corte Constitucional ha sentado las bases necesarias para limitar la aplicación de esa doctrina en relación con el cumplimiento del acuerdo. Para mantener la coherencia interna, el tribunal deberá considerar que el nuevo fast track asegura que la sociedad ratifica, por medio del Congreso, las reformas estructurales que requiere el acuerdo de paz. De esa conclusión se infiere que el margen de control de la Corte se reduce notablemente a favor de los resultados legislativos aprobados por el Congreso para cumplir lo pactado con la guerrilla.

Esta diferencia entre el control riguroso de los procedimientos de implementación del acuerdo de paz y el control deferente de los resultados normativos aprobados mediante el fast track es esencial para comprender el rol de los jueces constitucionales en la construcción de un constitucionalismo transicional. La Corte Constitucional de Colombia ya ha dado pruebas suficientes de que comprende su rol dentro del actual proceso de transición. No se puede olvidar que esta discusión se produce porque hace unos meses el propio tribunal validó constitucionalmente la activación del fast track con una cuestionable interpretación del concepto de refrendación popular.

Con el procedimiento legislativo especial modificado se abre un espacio que el Congreso, el Gobierno, la oposición y la sociedad civil deben dotar de un contenido deliberativo y constructivo para resolver nuestros más profundos desacuerdos. De esto depende el éxito del proceso de paz, la sostenibilidad de la implementación y nuestro futuro como democracia constitucional.

Jorge Ernesto Roa Roa
Profesor del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia